31 Mart 2008 Pazartesi

vergi denetimi

Vergi Denetimindeki Sorunlar ve Denetim Birimlerinin Yapılandırılması
Ahmet Salih MERİÇ
Vergi denetimindeki sorunlar ve denetim birimlerinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin çözüm önerileri...
28 Ocak 2008

Kamu maliyesinin temel konularından birisi kamu gelirleridir. Sağlıklı kamu maliyesine sahip bir devlette, kamu gelirlerinin arasında en büyük kalemi vergi gelirleri oluşturmalıdır.

Ülkemize baktığımızda, Osmanlı’nın duraklama döneminden günümüze yaşanan ciddi sorunlardan birisinin vergi toplama ve vergilendirmede etkinlik ve adaletin sağlanamaması olduğu kolaylıkla görülebilecektir. Konuyla ilgili olarak, gerek siyasal iktidarlar, gerekse darbeler sırasında oluşturulan yönetimler, yaşanan sorunları aşabilmek ve sağlıklı bir vergi sistemine sahip olabilmek için günümüze kadar birçok ıslahat, reform ve benzeri yapısal değişiklikler gerçekleştirmişlerdir.

Son günlerde, Gelir İdaresi Başkanlığı ve vergi denetim birimleri hakkında basında çıkan haberler ve yeni bir yapılanma girişiminin siyasi irade tarafından ciddi biçimde projelendirilme çabası, günümüze kadar gerçekleştirilen değişikliklerin pek de amacına ulaşmadığını ispatlamaktadır. Tabii olarak, fonksiyonunu iyi icra eden ve kendisinden bekleneni iyi bir şekilde yerine getirebilen bir idari yapının bir değişim veya ıslahata tabi tutulması talebinin ortaya çıkmasını beklemek çok da normal olmasa gerektir.

Basında da yer aldığı üzere, genelde Gelir İdaresi, özelde Maliye Bakanlığı denetim elemanlarını kapsayan bir “yeniden yapılanma” projesi için düğmeye basılmıştır. Okuduğunuz makalede, vergi denetim birimleri hakkında kısa bir bilgilendirmenin ardından, mevcut sisteme ilişkin eleştiriler ve bu eleştirilerin yerinde olup olmadığı tartışılacak, müteakiben yapılabilecek değişikliklerle ilgili olarak önerilerimiz sıralanacaktır.

1. MEVCUT VERGİ DENETİM SİSTEMİ

Vergi denetimi, günümüzde, Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu örgütlü yapılara ek olarak vergi dairesi müdürleri (ve emsali şube müdürleri) de vergi incelemesi yapabilmektedirler. Ancak uygulama ile çok yoğun olarak uğraşmaları nedeniyle, vergi dairesi müdürlerinin denetim faaliyetleri içinde bir ağırlığı bulunmamaktadır.

Makalemizde Maliye Bakanlığı içinde yer alan dört denetim birimi üzerinde yoğunlaşılacak, bu birimlerin yapısı ve mevcut sistemin işlerliği tartışılacaktır.

Maliye Müfettişleri ve Hesap Uzmanları, “kurul” olarak örgütlenmiş ve kurul başkanı hiyerarşik sistem içinde doğrudan Bakan ile ilişkilendirilmiştir. Halen bu iki birim Maliye Bakanlığı merkez teşkilatı içinde yer almaktadırlar. Bu iki birimin de İzmir, İstanbul ve Ankara’da çalışma ofisleri bulunmakta, yılın büyük bir kısmında çalışmalar bu ofislerde gerçekleştirilmekte, yılın belli aylarında ise yurdun çeşitli bölgelerinde “turne” sistemi ile görev yapmaktadırlar.

Diğer iki birim olan Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri ise, Maliye Bakanlığı’nın bağlı kuruluşu olan ve kısmen özerk bir yapıya sahip olan “Gelir İdaresi Başkanlığı” (GİB) içinde yer almaktadırlar. Gelirler Kontrolörleri, GİB’de bir daire başkanlığına bağlı olarak, Hesap Uzmanları ve Maliye Müfettişleri benzeri bir yapıda örgütlenmişlerdir. Yine İzmir, İstanbul ve Ankara’da çalışma ofisleri yer almakta, bunların dışındaki illerde ise ortalama dört aylık (İşin yapısı ve denetim planları çerçevesinde daha uzun veya kısa olabilir.) turneler ile teftiş, inceleme ve soruşturma faaliyetleri sürdürülmektedir.

Vergi Denetmenleri, vergi denetiminin taşra ayağını oluşturmaktadır. Daha küçük ölçekli mükelleflerin denetlenmesi ve yerel vergi denetimi fonksiyonu bu denetim birimi tarafından gerçekleştirilmektedir.

Bu dört denetim birimi arasında, en geniş yetkilendirme ve fonksiyonel tanım Maliye Müfettişlerine yapılmıştır. Konumuz çerçevesinde ele alırsak, Maliye Müfettişleri “paranın olduğu her yerde” görevlendirilebilecek şekilde yetkilerle donatılmışlardır. Hesap Uzmanlarının faaliyetlerinin temelini ve çok büyük bir kısmını “vergi denetimi” oluşturmaktadır. Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri ise, hem vergi denetimi, hem vergi dairesi teftişi, hem de memur soruşturması gibi konularla iştigal etmektedirler.

2. MEVCUT SİSTEME GETİRİLEBİLECEK ELEŞTİRİLER

Vergi denetim sistemimizdeki sorunlar ve sisteme yöneltilen temel eleştiriler başlıklar itibariyle aşağıda ele alınmıştır.

a. Vergi Denetimi Çok Başlıdır ve Etkin Değildir:

Yukarıdaki yapıya bakıldığında, vergi denetiminde bir çok başlılık olduğu açıkça görülmektedir. Bu eleştiri özellikle Avrupa Birliği ve IMF uzmanları tarafından ülkemize yöneltilmekte ve bu yapının savunulacak bir yanı bulunmamaktadır. Özellikle GİB’in kurulması ve vergi denetimi yapan iki önemli birimin GİB dışında kalması, bu çok başlılığı iyice aşikar hale getirmiştir. Çok başlılık öyle bir hal almaktadır ki, bir mükellef bir denetim birimi tarafından incelenirken, bu mükellef diğer denetim birimi tarafından incelemeye alınabilmektedir.

Birimler arasında bilgi kıskançlığı söz konusu olmakta, bu nedenle incelemeler verimsizleşmekte, grup olarak incelenmesi gereken ve koordineli çalışılması gereken mükelleflere ilişkin hususlar gözden kaçabilmektedir.

Öte yandan, GİB’in kontrolü dışında olan ve koordinasyon-iletişim eksikliği söz konusu olan birimler, GİB’in mükelleflere dikte ettiği veya önerdiği uygulamalara; mükelleflerin talebi üzerine vermiş oldukları vergisel görüşlere (muktezalara) ters yorumlarda ısrar edebilmekte, bu görüş ayrılığının cezası mükellefe kesilmektedir. Mükellef aldığı bir muktezaya göre işlem yaparken, inceleme elemanı “muktezayı doğru bulmadığını” ifade ederek söz konusu işlemi eleştiri konusu yapabilmektedir. Uygulamadaki aksaklığın faturası mükellefe çıkmakta, yıllar süren davalar ve planlama dışı ortaya çıkan vergi yükü, mükelleflerin vergi idaresine karşı –olası- olumlu bakışını altüst etmektedir.

Bu etkinsizlik ve iletişim eksikliğinden kaynaklanan koordinasyonsuzluk, Denetim Koordinasyon Kurulu ile çözülmeye çalışılmıştır. Ancak bu kurulun üyelerinin de bir kısmının, bilgi kıskançlığı, “temsil ettikleri ve mensubu oldukları birimleri” diğerlerinden üstün görmesi ve birlikte çalışmaya yanaşmamaları nedeniyle hiç bir iş yapmadığını söylemek acımasızlık olmayacaktır. Kurulu oluşturan bazı birim temsilcilerinin mantalitesi, “Ben bunu yapacağım, siz de ne yaparsanız yapın!” dan ileri gitmemektedir. Böyle bir tablo içinde güzel bir eserin ortaya çıkmasını beklemek de naiflik olacaktır.

Diğer yandan, vergi inceleme/denetim yetkisi Gelir İdaresinin görev ve sorumluluk alanına girdiği ve vergi incelemelerinin/denetimlerinin de verginin tarhı, tebliği, tahsili gibi diğer işlemlerde olduğu gibi ilgili mevzuat, Hükümet ve Maliye Bakanlığınca belirlenen politikalar çerçevesinde Gelir İdaresince yürütülmesi gerektiği halde, sırf söz konusu denetim elemanlarının Maliye Bakanına bağlı olması (psikolojik tatmin) şeklindeki uygulamanın sürdürülmesi amacıyla bu birimler Gelir İdaresi dışında tutulmuştur. Denetim konusundaki bu ikili yapılanma, bir başka anlatımla Maliye Teftiş Kurulu ve Hesap Uzmanları Kurulunun doğrudan Maliye Bakanına bağlı olarak Gelir İdaresi dışında tutulması Gelir İdaresinin yönetim ve hesap verme sorumluluğuyla çelişmektedir. Ayrıca bu durumun uygulamada birçok soruna neden olduğu bilinmektedir.

Bu bölümle ilgili olarak göz önünde bulundurmamız gereken bir husus da, denetim birimlerinin aynı mükellef grubunu hedef almasıdır. Hesap Uzmanları Kurulu, büyük mükellefler tabir edilen çok yüksek cirolu kurumları incelemeyi hedeflemiştir. Ancak aynı mükellef grubunu Gelirler Kontrolörleri ve Maliye Müfettişleri de incelemeye alabilmektedirler. Bunun önünde hiçbir yasal engel de yoktur. Yine Hesap Uzmanlarının hedefleri büyük mükellefler olmasına rağmen, grup merkezlerinde ve turnelerde çok küçük mükellefleri de inceledikleri görülmektedir. Bu tutarsızlıkların ortadan kaldırılması gerekmektedir. (Geçtiğimiz yıllarda yapılan para hareketleri ve ‘BSMV’ incelemeleri buna örnek gösterilebilir. Bu çalışmaların bir kısmı halen devam etmektedir.)

Bir örnek ile bu başlığı sonlandıralım: Bilindiği gibi kısa bir süre önce, “Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı” ihdas edildi ve belli sektörlerdeki Türkiye’nin en büyük vergi mükelleflerinin dosyaları ve işlemleri bu dairede toplandı. Şu anda bu dairenin mükelleflerinin incelenmesi için Hesap Uzmanları Kurulu ve Gelirler Kontrolörleri, Büyük Mükellefler Grubu adlı iki grup kurdu. Dolayısıyla, Ankara İzmir veya İstanbul grubunda yer alan bir hesap uzmanının elinden büyük mükelleflerin incelenme yetkisi pratikte alınmış oldu. Öte yandan, büyük mükelleflerin incelenmesi için Gelirler Kontrolörlerinin de grup kurması, bu iki kurumun fonksiyonlarını bu açıdan aynılaştırmış olmuyor mu? Acaba büyük mükellefler grubunda görevlendirilen Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörleri, diğer gruplarda çalışan Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörlerinden daha mı üst bir hiyerarşik yapıdadır? Bu parçalanmış yapılanmanın gerekçesini kamu yönetiminin hangi ilkeleri ile açıklayabiliriz? Maliye Müfettişleri bu yapının neresindedir? Bu birimlerin hangisinin birbirinden üstün olduğunu iddia edelim?

b. Mevcut İnsan Kaynağı İyi Değerlendirilememektedir:

Maliye Bakanlığı içinde, merkezi ve yerel olmak üzere denetim elemanlarının iki ayrı kategoride toplanmasını, batı uygulamalarını da örnek aldığımızda eleştirmek doğru olmayacaktır. Vergi idaresinin elinde yerel bir denetim ordusunun olması elzemdir. Ancak Merkezi Denetim elemanlarının mevcut durum içinde üç ayrı başlıkta toplanmasını, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın yapısal dönüşümünün ardından anlamak mümkün değildir. Üç denetim birimi de vergi incelemesi bağlamında, pratikte aynı işi yapmaktadır. Bu birimlerdeki elemanları ayrı bir yetiştirme sistemine tabi tutmak, ayrı bir formasyon oluşturmak, farklı özlük hakları uygulamak, Maliye Bakanlığı’ndaki geleneksel “kast” sistemi dışında hiç bir gerekçe ile açıklanamaz.

Denetim elemanlarının insan kaynakları politikası dendiğinde aklımıza gelen ve IMF’nin de önümüze koymuş olduğu sorunlardan birisi ücret politikasıdır. IMF, neredeyse her raporunda denetim elemanlarının ücretlerinin iyileştirilmesini tavsiye ederken bu tavsiye nedense yıllardır gerçekleştirilememiştir.

Ücret politikasına ilişkin ciddi bir ıslahat yapılmaması durumunda, denetim birimlerinde yetişmiş insan gücünü tutabilmek –şu anda olduğu gibi- mümkün olmayacaktır. Yahut, denetim elemanları, “ek gelir” elde edebilmek için çok çeşitli yollara başvurabileceklerdir. Bunlar arasında Gelir İdaresinin Yeminli Mali Müşavir olmak, “denetlediği” şirketlere “Mali İşler Müdürü” veya “Koordinatör” veya “danışman” olmak, idari pozisyonlarına geçmek, yönetim kurulu üyeliklerini kovalamak, diğer kurumlara atanmak için çaba göstermek, dergilerde makaleler yazarak gününü doldurmak, kitaplar yazmak, ücretli olarak seminerler vermek, danışmanlıklar yapmak sayılabilir.

Üçüncü husus, denetim birimleri arasında dikey geçiş mekanizmasının olmamasıdır. Özellikle yerel denetim elemanlarının belli bir kıdem ve başarı ölçütüne göre veya belli zamanlarda açılacak sınavlar sonucunda merkezi denetim elemanları arasına dahil edilmesi gerekmektedir. Bu kapının açık olması bu denetim birimindeki elemanların motivasyonuna katkı sağlayacak ve çalışma performanslarını olumlu etkileyecektir.

İnsan kaynakları politikasında eleştiri konusu yapılacak ve bizim değineceğimiz son ve belki de en önemli husus yerel denetim elemanlarının eğitimlerinde yaşanan eksiklikler ve bu denetim biriminin etkinleştirilememesidir. Mevcut sistemde sergilemiş oldukları performanstan çok daha yüksek düzeyde yeteneğe sahip olan bu denetim elemanlarının eğitim düzeylerinin artırılması ve daha etkin olarak istihdam edilmeleri gereklidir. Bu birim etkinleştikçe, merkezi denetim elemanlarının iş yükü hafifleyecek ve merkezi denetim elemanları büyük mükellefler üzerinde yoğunlaşabileceklerdir.

c. Denetimin Etkinliğine ve Hangi Tarz Denetimden Nasıl Sonuçlar Alındığına İlişkin İstatistikî Çalışmalar Yoktur:

Denetim birimlerinin yapmış oldukları çalışmalar sonucunda gerçekleştirdikleri faaliyetlerin toplu olarak değerlendirilmesi maalesef yapılmamaktadır. Bu sonuçların tutulduğu toplu bir istatistiki veri tabanı bulunmamaktadır. Her birim kendi faaliyetlerinin sonuçlarını açıklamakta, bu sonuçlarda, tarhiyatlar, usulsüzlük cezaları ve vergi ziyaı cezaları yer almakta, ancak kesinleşen vergi ve ceza tutarları, yargıya intikal eden raporlara ilişkin tutarlar, uzlaşma sonuçları, ve daha önemlisi tahsil edilen vergi ve ceza tutarları bir arada görülememektedir. Mevcut raporlama teknikleri ile de bunları görmek mümkün değildir. İstatistiklerin sağlıklı olmaması da denetim birimlerinin ve denetim elemanlarının “verimliliği”, “randımanı”, “etkinliği” konusunda yorum yapmayı imkansız kılmaktadır.

d. Denetim Elemanları, Denetimin Dışındaki İşlerde İstihdam Edilmektedir:

İnsan kaynaklarına ilişkin eleştirilerimiz sırasında belirttiğimiz hususlar arasında da yer aldığı üzere, vergi denetim birimlerindeki kalifiye personel, vergi denetimi haricindeki işlerde istihdam edilmektedir. Bu işler arasında, idari kademelerde yöneticilikler, personel soruşturmaları, kara para incelemeleri (bu incelemelerin büyük bir kısmının vergisel bir sonucu yoktur.), üniversitelerde ders verme, danışmanlık, bilirkişilik, kanun tasarılarının hazırlanması, uluslararası kuruluşlarda ve toplantılarda bakanlıkların temsili gibi vergi denetimi dışındaki hemen her iş sayılabilir. Bu işlerin büyük bir kısmı ülkemizdeki idari yapının sürdürülmesi için gerekli işlerdir. Ancak bu işleri “vergi incelemesi” yapması gereken insanların yapmasını doğru bulmuyoruz. Eğer bu işlerle iştigal edilecekse, bu görevlerde değerlendirilen kamu personelinin “vergi inceleme elemanı” kadrosundan çıkarılarak yerine yeni elemanların alınması sağlanmalıdır.

e. Denetim Elemanları Çeşitli Güçler Tarafından Etkilenmektedirler:

Mevcut sistem içinde, denetim elemanlarının hatırı sayılır bir kısmı, gerçekleştirdikleri incelemeler sırasında, çeşitli baskılara maruz kalabilmektedirler. Karşılaşılan baskı, merkezi denetim elemanlarından yerel denetim elemanlarına doğru gittikçe artmaktadır. Öyleki, yazılan inceleme raporlarının bazıları ortaya çıktığında, istenen sonuçları içermeyen raporlar gerektiğinde değiştirtilmekte, eğer inceleme elemanı raporu değiştirmezse inceleme başka bir inceleme elemanına verilmekte ve istenen (!) raporun hazırlanması sağlanmaktadır. Özellikle taşrada yer alan denetim elemanlarının başında giyotin gibi sallanan “rotasyon” uygulaması burada hatırlamamız gereken bir başka “etki” mekanizmasıdır.

f. Denetim Elemanlarının Belli Bir Süre Sonunda, Denetlediği Mükelleflerin Temsilcisi Olmaları Etik Değildir:

Bu başlık aslında ayrı bir makale konusu olabilecek kadar ayrı bir çalışma konusudur. Kısaca söyleyebileceğimiz şey, denetim birimlerinde yer alan inceleme elemanlarının belli bir süreyi doldurduktan sonra, SMMM, YMM veya Mali Koordinatör gibi unvanlarla özel sektöre geçmeleri ve kısmen Maliye Bakanlığı’na karşı, birlikte çalıştıkları mükelleflerin vergi yükümlülüklerini düzenlemelerini(!) etik bulmadığımızdır. Bu geçişlerin ciddi biçimde kısıtlanması ve yetişmiş personelin Maliye Bakanlığı’nda kalması sağlanmalıdır. Bu da ancak insan kaynakları politikasında belirttiğimiz iyileştirmelerle ilk adımın atılması ve Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik mevzuatında yapılacak değişiklikler ile mümkün olabilecektir.

Öte yandan, daha önce çeşitli unvanlarla Maliye Bakanlığında vergi inceleme yetkisine haiz denetim elemanı olarak görev yapıp yeminli mali müşavir olanlarla aynı unvana sahip denetim elemanları arasında mesleki dayanışmadan kaynaklanan ve daha sonra çıkar birlikteliğine uzanan bir ilişki gelişmektedir. Vergi incelemeleri sırasında incelemeye tabi tutulan firmaların denetim elemanıyla aynı kökenden gelen bir yeminli mali müşavir bulması, YMM’lerin çeşitli araçlar kullanarak denetim elemanlarının tespit ve değerlendirmelerini değiştirmeye yönelik girişimleri, denetim elemanlarının da eski meslektaşını korumaya yönelik gayretleri, YMM’lik pastasının farklı unvanlı denetim elemanları arasında paylaşılması yönündeki özel çabalar denetimlerin sıhhatini engelleyen ve denetim elemanlarını gayri hukuki yollara sevk eden hususlar olarak ortaya çıkmaktadır. Bu alandaki büyük rant ve bunun paylaşımı için kurulan düzen vergi denetimlerindeki etkinsizliğin en büyük müsebbibi olarak gözükmektedir.

Bu durum, vergi denetim elemanları ile YMM’lerin meslek örgütü olan TÜRMOB arasında da bir nevi çıkar ilişkisinin kurulmasını doğurmaktadır. Odalardaki ve TÜRMOB’daki seçimler bu dengelere dayalı olarak gerçekleştirilmektedir. Rant sistemine danışmanlık ve denetim firmalarının, üniversitelerde görevli veya ayrılmış bulunan akademisyenlerin, vergi konusuyla ilgili yayın (mevzuat, süreli yayın, kitap vs.) yapan bazı büyük kuruluşların da katıldığı bilinmektedir. Denetim elemanlarının vakıf ve derneklerinin de bu alanda etik ilkelerle bağdaşmayan bazı uygulamalar gerçekleştirdikleri görülmektedir. Tabi bu noktada idaredeki ve vergi yargısındaki yapılanmayı da göz ardı etmemek gerekmektedir. Talep üzerine ihtiyacı giderecek nitelikte mukteza verilmesi, bazı büyük ve güçlü firmaları/kişileri koruyacak idari düzenlemelerin yapılması yahut yargı aşamasında çeşitli müdahalelerin yapılması da bu ilişkinin ve yapılanmanın kapsam ve niteliğini anlamamıza yetmektedir.

Kuşkusuz bunlar tüm denetim elemanları, idareciler, görevliler ve YMM’ler için geçerli değildir. İşini, görevini hukuk kurallarına ve etik ilkelere uygun olarak yürütenler çoğunluktadır. Ancak bu yetmemektedir ve bu husus uygulamadaki sorun ve suistimalleri görmemizi engellememelidir. Bu nedenle, sistemin sağlıklı temeller üzerine yeniden kurgulanması gerekmektedir.

g. Farklı Birimlerdeki Denetim Elemanları, İşbirliği Yapmak Yerine Birbirlerini Rakip Kabul Etmekte ve Birbirlerinin Çalışmalarını Engeller Vaziyet Almaktadırlar:

Böyle bir başlık altında genelde müfettişler, hesap uzmanları ve gelirler kontrolörleri arasındaki iktidar çatışması açıklanmaktadır. Denetim elemanları, kendi birimlerini ön plana çıkarmak ve genelde toplumda, özelde iş dünyasında daha fazla hüsnü kabul görmek amacıyla, birbirleriyle işbirliği yapmak yerine, kendi birimlerinin inceleme sonuçlarını maksimum kılacak şekilde diğer birimlerin iş yapmalarını engellemeye çalışabilmektedirler. Bu birimler birbirleriyle bilgi paylaşmak yerine birbirlerine engel çıkarmaktadırlar. Ancak daha büyük problem, bu üç birimin aynı zamanda yerel denetim elemanlarının büyük mükellefleri incelemelerinin önüne engeller çıkarmasıdır.

3. GELİR İDARESİ VE VERGİ DENETİM SİSTEMİ İÇİN YAPISAL DEĞİŞİKLİK ÖNERİLERİ:

Bu bölümde, yazımızın önceki bölümünde değinmiş olduğumuz sorunların ortadan kaldırılabilmesi için gerçekleştirilebilecek çözüm önerileri sıralanacaktır. Ancak bir çözüm önerirken, bu çözümün teorik olduğu kadar pratikte uygulanabilir olması, idare tarafından kabul görmesi –ki uygulayıcı bürokratın direnci söz konusu olmasın- kazanılmış haklara müdahale edilmemesi ve eskiye göre getirebileceği olumlu-olumsuz yeniliklerin çok iyi analiz edildikten sonra değişim sürecinin başlatılması gerekmektedir.

Burada kanımızca aşağıda belirttiğimiz hususların değerlendirilmesine geçmeden önce, bir yenilik yapılacaksa, önyargısız bir teknik heyetin kurulması ve bu heyetin ciddi bir analiz yapması; mevcut sistem–önerilen sistem karşılaştırmasının daha değişim gerçekleşmeden, sistemin her organı açısından bu heyet tarafından yapılması/yapılmasının sağlanması gerekmektedir. Böyle bir teknik heyete IMF temsilcileri, AB temsilcileri, akademisyenler, mevcut vergi denetim birimlerinin temsilcileri, Gelir İdaresi Başkanlığı temsilcileri dahil edilebilir. Yabancı temsilcilerin oy hakkı olmayabilir ancak “uyum” sözcüğünün çok duyulduğu bugünlerde yabancıları göz ardı etmenin bir mantığı da olmayacaktır.

a. Vergi Denetim Birimleri Gelir İdaresi Başkanlığı Çatısı Altında, İki Grupta Toplanmalıdır:

Yıllar içinde, kamusal sistemin ve ekonomik yapının ihtiyacına binaen oluşturulan Maliye Bakanlığı merkezi denetim birimlerinin (Müfettişler, Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörleri) bir araya getirilmesi ve sadece vergi denetimi ile uğraşan güçlü bir birim oluşturulması kaçınılmazdır.

Hiçbir makul izahı bulunmayan bu yapının sürdürülemez olduğu, bakana bağlı denetim birimleriyle Gelir İdaresi yönetimi arasında yaşanan ciddi sorunlardan da anlaşılmıştır. Gelir idaresi dışında yapılandırılan söz konusu denetim birimleri yanında idare içinde ayrı denetim birimleri olması (Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri) ve bu dört denetim birimi arasındaki rekabet, çekişmeler, çelişkili uygulamalar da tüm denetim birimlerinin Gelir İdaresi çatısı altına alınması ve yeni bir yapılanmaya gidilmesinin elzem olduğunu ortaya koymaktadır.

Bu üç değerli birimin yaptıkları işlere bakıldığında, birbirlerinden çok farklı olduklarını söylemek mümkün değildir. Bu birimlerin insan kaynağı yapısına baktığımızda pek fark olmadığı ortaya çıkmaktadır. Suni ayırımlar yapmak için yasaların maddeleri arasında dolaşmak yerine, objektif ve ülke çıkarlarına hizmet eden, güçlü bir denetim birimi oluşturmak için kolların sıvanması gerekmektedir.

Büyük mükelleflerin vergi denetimi, konusunda uzmanlaşmış merkezi denetim birimi tarafından gerçekleştirilmelidir. Merkezi denetim birimi, fonksiyonunu icra etmesine engel olacak görevlerle boğulmamalıdır.

KOBİ ve küçük esnafın denetimi ise yerel denetim organına yani vergi denetmenlerine bırakılmalıdır. Vergi denetmenleri gereksiz iş yükü ile boğulmamalı, vergisel açıdan verimli ve sonuç getirecek denetim ve incelemelere kaydırılmalıdır. Doğal olarak bu söylediğimizin gerçekleştirilebilmesi için naylon fatura sorununa da çözüm arayışının başlaması ve yasal altyapının hazırlanması, naylon fatura incelemelerinin işgücünü kilitlemesine izin verilmemesi gerekmektedir.

b. Denetim Birimlerinin Gelir İdaresi İçinde Toplanmasında Bağımsız Çalışabilme Koşulları Mutlaka Oluşturulmalıdır:

Denetim birimlerinin inceleme raporlarına müdahale edilmemelidir. Bu raporların gerekirse denetim elemanı tarafından takip edilebilmesine imkan tanınmalıdır. Öte yandan, Gelir İdaresinin raporlarına ilişkin işlemlerine karşı gerekirse denetim elemanın uygulamayı yargı denetimine götürebilmesine dahi yol açılabilir. Denetim elemanları, görev tanımı, görev yeri, özlük hakları ve benzeri hususlarda baskı altına alınmamalı, bunun için gerekli yasal altyapı sağlanmalı, idarenin bu konuda keyfi takdirine yer bırakılmamalıdır. Bu konuda yargı mensuplarına sağlanan güvenceler örnek alınabilir ve daha da geliştirilebilir. Bu noktada, oluşturulacak vergi denetim biriminin Gelir İdaresi içindeki konumu önem kazanmaktadır. Denetim biriminin, fonksiyonel bağımsızlığı sağlanacak şekilde idarenin üst yönetim kademesiyle ilişkilendirilmesine dikkat edilmelidir. Ayrıca, denetim fonksiyonu ile idarenin iş süreçleri birbirinden net bir şekilde ayrıştırılmalı ve görev ve fonksiyonlar açıkça belirlenmelidir.

c. Vergi Denetim Elemanları, Vergi Denetimi Haricinde Hiçbir İşle Uğraşmamalıdır:

Yabancı uzmanların ülkemizde yer alan sisteme getirmiş olduğu en büyük eleştirilerden birisi de vergi denetim elemanlarının vergi denetimi haricinde işlerle iştigal etmeleridir. Bu durumun önü tıkanmalıdır. Siyasi iradenin Kamu Reformu çalışmaları ve İç Denetim sistemini ihdas etmesi, vergi inceleme elemanlarını bu açıdan rahatlatmaktadır. Karapara ve Suç Gelirleri incelemeleri için ise, önerimiz OLAF benzeri bir kurumun ihdas edilmesi veya Maliye Bakanlığı’nın yetişmiş olan mevcut inceleme elemanlarının bu tür incelemeleri gerçekleştirmek amacıyla Mali Suçları Araştırma Kurumu (MASAK) bünyesinde istihdamı söz konusu olabilir. Ancak, vergi denetiminde çok başlılığa neden olmaması için MASAK’ta görevlendirilebilecek denetim elemanlarının vergi inceleme yetkisinin bulunmaması gerekir. Bu arada, Ombudsmanlık ile ilgili yasayı da hatırlamakta fayda vardır. Vergi denetimi ile uğraşan birimlerin şu anda gerçekleştirmekte oldukları diğer denetsel faaliyetlerin belirttiğimiz kurumlara (MASAK veya Ombudsmanlık sistemi ve İç Denetçilere) devri ile, boşluk ortaya çıkmadan vergi inceleme elemanlarından bu vergi dışı denetsel faaliyetleri almak mümkün olabilecektir.

d. Vergi Denetim Biriminin İnsan Kaynakları Politikası Tekrar Oluşturulmalıdır:

Yukarıda belirtmiş olduğumuz, ücret politikasında değişiklik, eğitimle ilgili eksikliklerin tamamlanması, bu birimde çalışan denetim elemanlarının özel sektöre geçmesine neden olan olumsuzlukların ortadan kaldırılması insan kaynakları açısından getirilebilecek öneriler olabilir. Burada bizim önereceğimiz en önemli teşvik, yerel denetim biriminden merkezi denetim birimine geçiş imkanın sağlanması olacaktır. Ayrıca, denetim elemanı sayısı denetimlerde etkinliği sağlayacak şekilde arttırılmalıdır.

e. İstatistik Sistemi Uyumlulaştırılmalı ve Bu Sistem Etkin Olarak Kullanılmalıdır.

Vergi denetim birimlerinin bir araya getirilmesinin ardından bu konudaki sorunlar bir nebze ortadan kaldırılabilecektir. Ancak denetimin verimi ve etkiliği açısından ölçülebilir sonuçlara ihtiyacımız olduğu gerçeği küçümsenmemelidir.

f. Denetim Elemanlarının, Yeminli Mali Müşavirliğe Geçişleri Islah Edilmeli ve Zorlaştırılmalıdır:

Denetim elemanlarının iyi bir ücret politikası ve sağlıklı çalışma koşullarına kavuşmalarının ardından dışarı (!) kaçmalarının azalacağı kesindir. Ancak, Maliye Bakanlığı vergi denetim elemanlarının Yeminli Mali Müşavirliğe geçişlerinin önüne bazı engeller konulması zaruridir. Eğer bu çözüm tercih edilmeyecekse, Yeminli Mali Müşavirlik mesleği ıslah edilmeli, bu kuruma Noter vasfı ve saygınlığı kazandırılmalı; yeminli mali müşavirlerin “mükellefin avukatı” olma rollerinin ellerinden alınması gerekmektedir. Diğer yandan, mali müşavirlerin iş ve işlemleri de denetim dışı bırakılmamalıdır. Bunun için yeni işleyen yeni mekanizmalar oluşturulmalıdır.

Vergiyle ilgili olarak yukarıda sisteme yönelik eleştireler bağlamında belirtilen aktörler arasındaki ilişkinin (idare, vergi denetimi, akademisyenler, vergi yargısı, meslek örgütleri, bu alana yönelik faaliyet yürüten firmalar) yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Mevcut uygulama rant oluşturan ve bunu belli dengeler çerçevesinde aktörler arasında paylaştıran bu sistemin gözden geçirilmesini zorunlu kılmaktadır. Yukarıda belirtilen gerekçeler, sistemde yer alan aktörler arasındaki çıkar birlikteliğini bozacak ve kamu lehine yeni bir denge kuracak farklı bir sistem tasarımının yapılması gerektiğini göstermektedir. Aksi halde, reformun sadece denetim birimlerinin birleştirilmesiyle sınırlı kalması, bu alandaki sorunları ve suistimalleri önlemeye yetmeyecektir.

g. Gelir İdaresinin Bütün İşlemleri Açık ve Yansız Olmalıdır:

İdare, her mükellefe eşit şekilde davranmalı, belli bir holding için tüm imkanlar seferber edilirken, bir gelir vergisi mükellefinin yüzüne kapılar kapatılmamalıdır. Vergide adalet, vergilendirmede adalet ve kişiler arası adalet toplumsal mutabakat için olmazsa olmazdır. Bu nedenle, yönetimin ve denetim elemanlarının uyacakları etik ilke ve kurallar özel olarak belirlenmeli ve bunlara riayet edilmesi sağlanmalıdır. İdarenin ve denetim elemanlarının iş ve işlem süreçleri açık bir şekilde belirlenerek mükelleflerin kendileri hakkında uygulanacak mekanizmaları bilmeleri ve gerektiğinde haklarını aramalarını kolaylaştıracak mekanizmalar geliştirilmelidir.

h. Vergi Denetim Elemanlarına Yeniden Yapılandırmada Tercih Hakkı Tanınmalıdır:

Yeniden yapılandırma kapsamında Gelir İdaresi altında oluşturulacak yeni vergi denetim biriminde görev almak istemeyen denetim elemanlarına kamu idarelerinde İç Denetçi olma imkanı tanınmalıdır. İsteyenlerin Karapara ve Suç Gelirleri incelemeleri için oluşturulacak birime (böyle bir birim oluşturulması halinde) geçebilmeleri sağlanmalıdır. Gelir İdaresinde oluşturulan vergi denetim birimi (merkezi ve yerel birimler) dışında kalan denetim elemanlarına vergi inceleme yetkisi verilmemelidir.

ı) Vergi Denetimlerinden Doğan Haksız Rekabete Son Verilmelidir:

Uygulamada bazı durumlarda vergi denetimi mükellefler üzerinde bir müeyyide aracı olarak kullanılmaktadır. Aynı sektörde faaliyet gösteren firmaların bir kısmı denetlenirken bazıları denetlenmemektedir. Ya da denetim uygulaması veya sonuçlar farklılaşabilmektedir. Bu durum firmalar veya kişiler arasında haksız rekabete neden olmaktadır. Denetlenecek firmaların önceden belirlenen ve deklare edilen objektif kriterlere göre seçilmesini sağlayacak bir sistem geliştirilmelidir. Faaliyet gösterilen il veya sektör farklılığından, vergi denetim birimlerinin başındaki yönetici veya denetim elemanların şahsi yaklaşımlarından doğan farklı uygulamalara son verilmelidir. Bazı firmaların denetlenme ihtimalinin zayıflığını göz önünde bulundurarak denetim sonucunda doğacak mali müeyyideleri risk kabul ederek üstlendiği bilinmektedir. Bu nedenle, denetim faaliyetleri yoğunlaştırılmalı ve politik gerekçelerle ayrım gözetilmeksizin etkili bir şekilde uygulanması sağlanmalıdır.

i) Gelir İdaresinde İç Denetim Birimi İşler Hale Getirilmelidir:

5018 sayılı Kanun, kapsama dahil kamu idarelerinde iç denetim faaliyetinin yürütülmesini öngörmektedir. İç denetimin sertifikalı iç denetçiler tarafından yapılacağı Kanunun amir hükmüdür. Bu fonksiyon vergi denetiminin dışında kalmaktadır. Ancak Gelir İdaresine iç denetçi kadrosu verilmesine rağmen Başkanlıkça bu kadrolara atama yapılmamış ve iç denetim sistemi kurulmamıştır. Yeniden yapılandırma kapsamında yalnızca vergi denetimlerine odaklanacak vergi denetim elemanlarının iç denetim fonksiyonunu üstlenmeleri mümkün bulunmamaktadır.

Bu nedenle, Gelir İdaresinin merkez ve taşra birimlerinin faaliyet ve işlemlerinin denetimi için, idareye tahsis edilen iç denetçi kadrolarına atama yapılmalı ve etkin işleyen bir iç denetim mekanizması oluşturulmalıdır. Kanunun geçiş sürecindeki iç denetçi atamalarını düzenleyen geçici 5 inci maddesinin uygulaması 31.12.2007 tarihinde son bulduğundan Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörlerinin (isteğe bağlı) Gelir İdaresinde iç denetçi olabilmelerine imkan tanıyacak kanuni düzenleme yapılması gerekmektedir. Bu denetim elemanlarının vergi denetiminde kalması isteniyorsa, iç denetçi ihtiyacının Maliye Bakanlığının diğer merkezi denetim elemanlarından karşılanması da mümkündür. Çünkü Kanunun genel hükümlerine göre iç denetçi ataması yapılabilmesi uzun zaman alacaktır.

Daha önceki uygulamada, diğer kamu idarelerinde de olduğu gibi Gelir İdaresinin merkez teşkilatının denetim dışı bırakılması (faaliyet, iş ve işlemler, süreçlerin işleyişi bakımından) büyük riskler doğurmaktadır. Bu nedenle, mükellefler üzerinde yapılacak vergi denetimi ile Gelir İdaresinin birimlerinin faaliyet ve işlemlerine yönelik olarak 5018 sayılı Kanuna göre yürütülecek denetim faaliyetleri ayrıştırılmalı ve bu fonksiyonlar ilgili denetim elemanlarınca icra edilmelidir. Bu noktada, mükerrerliklere ve çatışmalara açık bir boşluk oluşturulmasından kaçınılmalıdır.

j) Birleşmeden Doğabilecek Muhtemel Sorun ve Uyuşmazlıklara Yönelik Çözümler Geliştirilmelidir:

Yukarıda belirtilen üç denetim biriminin, yeniden yapılandırma kapsamında tek çatı altında ve tek unvanla birleştirilmesi uygulamada bazı sorun ve aksaklıkların doğmasına neden olabilecektir. Ancak, bu husus birleştirmeyi engelleyecek büyük bir sorun olarak görülmemelidir. İlk aşamada yaşanması muhtemel bu gibi durumları asgariye indirmeye yönelik olarak yeni sisteme intibak ve kaynaşmayı sağlayacak çözümler üzerinde durulmalıdır. Bunun için bazı teşvik araçlarının kullanılması mümkündür. Orta ve uzun vadede bu gibi sorunlar önemsiz seviye gelecektir.

SON SÖZ

Kurumlar işleyen bir sistemin çarklarıdır ve sistemin en iyi şekilde çalışmasını sağlamakla görevlidirler. Zaman içinde kamu yönetiminin organlarının bir kısmının güçlenmesi, bir kısmının ise gelişen yeni şartlar nedeniyle işlevlerini yitirmeye başlaması her sistemde görülebilecek bir durumdur. Yönetsel evrim olarak da tanımlayabileceğimiz bu döngüye ters tepki veren ve verimsizliğe, işlevsizliğe neden olan birimler sistemi tıkama tehlikesini doğuracaklardır. Sistemi tıkayan bir çark varsa öncelikle ıslahına çalışılmalı, değiştirilmeli, o da olmazsa sistemin dışına çıkarılmalıdır. İşlemeyen bir çark için sistemin değiştirilmesi ilkel kabile toplumlarında bile kabul görecek bir eylem değildir.

Gelir İdaresi Başkanlığı’nın teşkil edilmesini takiben birkaç yıl geçmeden Gelir İdaresi ve vergi denetim sisteminde yapısal değişiklik talebi, önceki değişikliğin IMF’nin talebi üzerine ancak “günü kurtarmak” maksatlı ve uzun soluklu hedefler güdülmeden yapıldığı düşüncesini hafızalarda ortaya çıkarmaktadır. Aynı durumun vergi denetim birimlerinin yeniden yapılandırılması konusunda da yaşanmaması bakımından gerçek bir reform iradesiyle hareket edilmeli ve gerekli hassasiyet gösterilmelidir.

Her şey ülkemiz ve milletimiz için olmalıdır. Reformlar gerçekleştirilirken kurum, kurul veya birim taasubuyla hareket eden ve şahsi ya da grup çıkarlarını önceleyenlerin talep ve baskılarının etkisinde kalınmadan, kamu yararı odaklı ve etkin işleyen bir yapının oluşturulması hedeflemelidir. Gelinen bu noktada, kamuoyunda büyük bir ümitle beklenen, vergi denetimi yapan birimlerin yeniden yapılandırılması, yıkıcı bir rekabete ve çatışmaya neden olan çok başlılığın ortadan kaldırılması ve denetim alanındaki sorunların çözüme kavuşturulması yönündeki düzenlemelerin geciktirilmeden yapılması hayati önem kazanmıştır. Esasında meseleye makul ve objektif yaklaşan denetim elemanları da bu konunun artık kesin bir çözüme kavuşturulmasını beklemekte ve yeniden yapılandırmayı desteklemektedirler. Ancak, belirtelim ki, yeniden yapılandırma adı altında güç dengeleri gözetilerek yine belli gruplara avantaj sağlama, yeni birimler oluşturma veya sonucu değiştirmeyen etkisiz bazı münferit düzenlemeler yapılması yoluna gidilmesi, kamuda reform adına yeni bir hayal kırıklığı yaşanmasına neden olacaktır. Sorunun büyüklüğü ve ciddiyeti köklü bir çözüm geliştirilmesini ve bu konuda dirayet gösterilmesini zorunlu kılmaktadır. Ülkemizin daha fazla zaman kaybetme lüksü yoktur.

Ahmet Salih MERİÇ/Vergi Hukuku Uzmanı

Alıntı http://www.stratejikboyut.com/article_detail.php?id=217